Magyar Jog, 2020/2., 81-87. o.
A második következtetés, amelyet azóta jó néhányszor megismételtem[3], kevésbé kategorikusan ugyan, de jelen volt az elmúlt évtized, különösen pedig az Alaptörvény hatálybalépése utáni évek hazai[4], és amint erre Osztovits András is utal, a külföldi jogtudományi álláspontokban[5]. Mindezek eredője az, hogy a bíróságok, különösen a fő bíróságok döntéseihez valamiféle precedenshatásnak (vagy stare decisis állapotnak) járulnia kell. Válaszcikkemben amellett kísérlek meg érvelni, hogy az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: decemberi törvény) jogegység-biztosító szabályai eljárási értelemben újak, de a precedenshatást tekintve egyrészt szükségesek, másrészt rendelkeznek előzménnyel. A decemberi törvény mindemellett alkalmas arra is, hogy biztosítsa a Kúriának mint a legfőbb bírói szervnek azt a tekintélyét, amely a magyar alkotmányosságban betöltött több mint fél évezredes múltja alapján, az Alaptörvény által is megerősítve megilleti[6].
1. A jogegység a jogállami igazságszolgáltatás abszolút követelménye.
Az igazságszolgáltatással, bíróságokkal, bírákkal, bírói hatalommal kapcsolatban többféle tulajdonságot, alapelvet, követelményt meg lehet fogalmazni. Ezek közül kettő bizonyosan kiemelkedik. Az egyik a bírói függetlenség jogállamban megkérdőjelezhetetlen alapelve[7]. A bíráknak ez a privilegizált védettsége (összevetve más állami intézmények, hatóságok és tisztségviselők helyzetével) természetesen komoly indokot igényel. A bírói függetlenség és alkotmányos védettség indokát nem más kínálja, mint maga az igazságszolgáltatás lényegét jelentő bírói szerep. Ez a bírói szerep pedig legalább annyira stabil, mint a bírósági szervezet és a bírói jogállás: a bíró feladata az, hogy döntsön magánszemélyek, vagy magánszemély és az állam közötti jogvitában, mégpedig kizárólag a jogszabályok értelmezése és alkalmazása útján. A meghozott bírói döntés (a jogorvoslati folyamat lezárultával) végleges, nem vitatható, kötelező erejű. A bírák ekként a jog, az alkotmányosság, az alapjogok, a szabadság nélkülözhetetlen őrzői. Ez a szerep követeli meg a függetlenséget (a befolyásmentességet és a pártatlanságot) az ítélethozatalban, ami pedig nem választható el a jogértelmezési függetlenségtől.
Ennek a függetlenségnek ugyanakkor van két áthághatatlan korlátja: a bírák nem dönthetnek önkényesen és soha nem változtathatják meg a jogszabályokat, ideértve azt is, hogy nem ronthatják le a jogszabályok észszerű tartalmának érvényesülését. Ha megteszik, akkor megakadályozzák a nemzet (a törvényhozó által megjelenített) akaratának érvényesülését, miközben maguk is a nemzet (szintén a törvényhozó által megjelenített) akaratából függetlenek. Akkor lerontják az állam alkotmányos működését, holott (amint ezt az Alaptörvény világosan tükrözi) maguk is az állam részeként az állam hatalmát gyakorolják. A függetlenség ugyanis nem a bíróságokért önmagukért van, hanem a törvényhozó hatalom által hozott törvények érvényesítése (objektív oldal) és a törvényekben biztosított alanyi jogok megvédése (szubjektív oldal) érdekében. A függetlenség tehát alkotmányos célhoz kapcsolódik, nemcsak valamitől, hanem valami érdekében független az igazságszolgáltatás.
Hogyan kapcsolódik mindez a jogegységhez? Úgy, hogy a bíróságok (bírák) bizonyos külső és belső korlátok között szabadon döntenek. A külső korlátok közé tartoznak mindenekelőtt a jogszabályok, amelyektől nem szakadhatnak el. Ha elszakadnának, akkor a saját függetlenségük alapját kérdőjeleznék meg[8]. Ilyen korlátot jelentenek a jogértelmezés hermeneutikai szempontjai, esetünkben az Alaptörvény 28. cikke és R) cikkének (3) bekezdése. A külső korlátok mellett legalább ennyire fontos a belső korlát, a bíróság saját döntéséhez mint végleges, nem vitatható, kötelező erejű döntéshez ragaszkodás. Más szóval: a jogegység követelménye. Egyszerűen összefoglalva: ha a bíróság megköveteli (márpedig nem tehet mást), hogy jogértelmezését és az azon alapuló döntését mindenki tiszteletben tartsa, akkor magának is tiszteletben kell tartania azt.
2. A precedenshatás dogmatikai értelemben szükségszerűen következik a jogegység követelményéből.
A jogegység követelménye tehát azt jelenti, hogy a bíróság a törvényi keretek között nagy szabadsággal, de mindenképpen függetlenül, befolyásmentesen, kizárólag a felek által előadottak és saját meggyőződése alapján értelmezi a jogot először, a jogkérdés első ízben való felmerülésekor. Utána viszont az értelmezés lehetősége már kevésbé szabad, a bíróságot a saját korábbi értelmezése köti, ellenkező esetben döntése (vagy legalább az egyik döntése) logikai kényszerítő erővel önkényes lesz. Ugyanazon jogszabálynak ugyanazon helyzetben nem lehet kétféle értelme. Ez alól értelemszerűen vannak eltérési lehetőségek, akár a distinguishing, akár a korábbi döntés új körülmények közötti alkalmazhatatlansága, akár az, hogy egy perben a felek belenyugszanak az eltérő ítéletbe, és lehetne sorolni[9]. Ezek viszont mindig olyan kivételek a jogegység követelménye alól, amelyek alkalmazásának csak formálisan, a korábbi értelmezés kötelező erejének bírói hatalommal való megvonása mellett lehet helye.
Itt kell ismételten megjegyezni, hogy a precedenshatást mint az igazságszolgáltatás megkerülhetetlen követelményét alapvetően külföldön és Magyarországon sem vitatták (hanem csak a megvalósítás lehetséges módozatait)[10]. Arra a következtetésre kell tehát jutni, hogy bármennyire szellemes Osztovits András teahasonlata, nem adekvát argumentum. Nem azért kell a Kúria ítéleteinek precedenshatást tulajdonítani, mert vannak más jogrendszerek, amelyekben van ilyen hatás, hanem azért, mert nem képzelhető el olyan főbíróság, amely fel lenne hatalmazva arra, hogy egymással ellentétes döntéseket hozzon.
3. A jogegység biztosítása a Kúria kitüntetett feladata.
A jogegység megkerülhetetlensége melletti további érvek sorolása szükségtelen. Egyrészt azért, mert valójában Osztovits András sem vitatja, másrészt azért, mert Magyarországon a bírákat kötelező legfőbb szabály, az Alaptörvény (és korábban az ideiglenes Alkotmány) rendelkezik róla: a 25. cikk (3) bekezdése szerint a Kúria mint az (1) bekezdés szerint legfőbb bírósági szerv, a jogviták eldöntése mellett „biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz”. A rendelkezésből több következtetés vonható le.
Először: a bíróságok jogalkalmazásának egysége alkotmányos követelmény; megvalósítása nem lehet esetleges, véletlenszerű, nem előzhetik más szempontok. Másodszor: habár a jogalkalmazás egységére törekvés minden bírót és bíróságot terhel, a Kúria ennek Alaptörvényben nevesített letéteményese. Harmadszor: ezt a kizárólagos jogosultként megkapott feladatot a Kúria nem tévesztheti szem elől, mivel az ítélkezésre, a jogviták eldöntésére rendelkezésre áll másfél száznyi más bíróság is. A Kúriának a felülvizsgálati eljárásban tehát nem arról kell döntenie, hogy milyen döntést hozott volna, ha első vagy másodfokon jár el, hanem arról, hogy a jogerős döntés törvényes-e. A törvényességnek pedig része a Kúria korábbi döntéseinek tiszteletben tartása is. Az ítélkezés egységének kikényszerítésére tehát csak a Kúria kapott hatalmat.
Levonható egy negyedik következtetés is, amely a gondolatmenetünk további részéhez vezet át: az Alaptörvény a jogegység biztosításának részletszabályait nem határozza meg. Úgy rendelkezik, ugyan, hogy létezik a Kúria által hozott jogegységi határozat, amely kötelező a bíróságokra, de ennek összes részletét a (8) bekezdésben előírt sarkalatos törvényre hagyja. Végül levonható egy ötödik következtetés is: az Alaptörvény nemcsak hogy nem említ más (különösen nem informális vagy igazgatási) jogegység-biztosítási eszközt, de a jogegység biztosítását egyértelműen igazságszolgáltatási és nem szervezési-vezetési, azaz igazgatási feladatként határozza meg.
4. A precedenshatás és általa a jogegység csak ítélkezési eszközökkel biztosítható.
Precedenshatás értelemszerűen csak formális, keresetről vagy vádról döntő, illetve felülvizsgálat esetén a revízió alá vont határozat tárgyában hozott bírósági döntéshez fűződhet. Ha ugyanis nem veszítjük szem elől a korábbi megállapítást, miszerint a bírói függetlenség nem önmagukban a bíróságokért van, hanem a törvényhozó hatalom által hozott törvények érvényesítése (objektív oldal) és a törvényekben biztosított alanyi jogok megvédése (szubjektív oldal) érdekében, akkor nem lehet kétséges, hogy a jogvitában gyakorolt ítélkezés az a sajátos működési forma, amely a bíróságok sajátja, és amely érdekében a függetlenségük sérthetetlen. A bíróságokra bízott alkotmányos feladat tehát csak ítélkezés útján biztosítható. Alkotmányos államban minden más jogegységesítő forma idegen a bíróságoktól, ezért csak kisegítő, információgyűjtő célt szolgálhat, de kötelező erő semmiképpen nem tulajdonítható ezeknek.
Röviden: sem igazgatási, sem tudományos módszerek nem alkalmasak az ítélkezéshez társuló kötelező erő kiváltására. A közigazgatásban talán lehet parancsokkal, utasításokkal, leiratokkal, intézményi tekintéllyel befolyásolni a működést (bár az irányítás, felügyelet és vezetés jogi eszközeit törvény határozza meg ott is), az igazságszolgáltatásban nem. Hasonló a helyzet az informális tanácskozásokkal, amelyek a tudományos műhelyek esetén természetes eszközök, csak éppen senki nem tulajdonít eredményüknek bármiféle kötelező erőt.
Ki kell ezt egészíteni még egy érvvel: bíróság nem hozhat a felekre nézve kötelező döntést a felek tudomása és akaratának figyelembevétele nélkül. Minden eszköz, amely a felek kizárásával kívánja a jogegységet biztosítani, vagy alkalmatlan (mivel nem társulhat hozzá kötelező erő), vagy önkényes (ha mégis kötelező erővel bír).
Nem véletlen ebben a kérdésben a Velencei Bizottság következetes álláspontja. A törvény végső előterjesztői indokolása ezt az alábbiak szerint foglalja össze (az indokolást a lábjegyzetekkel a szerző egészítette ki): „A Velencei Bizottság CDL-AD(2010)004 alapjelentés kifejezetten poszt-szovjet megoldásnak tekinti az egyes legfelsőbb bíróságok elvi (tehát nem konkrét perekben hozott döntésekből kiolvasható, hanem) jogalkotás-jellegű iránymutatásait, és ehelyett az egyedi ügyekben hozott döntésekkel elért jogegységesítő hatást preferálja (70-71. szakasz)[11]. A CDL-PI(2015)001, a bíróságokra és bírákra vonatkozó fontosabb eseti ajánlások gyűjteménye egyrészt megerősíti, hogy az eseti döntéseken kívüli iránymutatások nem jogállami megoldások, ehelyett a precedensrendszert ajánlja, és csak a sajátos kollégium létrehozását ellenzi (3.2.1 alcím)[12]. Mindezt megismétlik a legújabb eseti döntések. A CDL-AD(2017)019 jelentés Örményországról az eseti jogegységesítő döntéseket ajánlja az absztrakt, jogfejlesztő célú iránymutatások helyett. Fontosnak tartja, hogy a Legfelsőbb Bíróság döntéseinek kötelező ereje ellenére az alsóbb szintű bíróságok eltérhessenek azoktól, mivel a jogorvoslat során ezeket a Legfelsőbb Bíróság felülbírálhatja, és akár el is fogadhatja a saját korábbi gyakorlata helyett (21-32. és 37. szakasz)[13]. Sőt javasolja a különböző szakági kollégiumok közös döntéshozatalát (ajánlások első pontja)[14]. A CDL-AD(2018)011 jelentés Szerbiáról újra megerősíti a precedensrendszerre vonatkozó ajánlást az absztrakt iránymutatások helyett (28. és 34. szakasz)[15]”.
A decemberi törvény megoldása tehát nem „csodafegyver”, amint Osztovits András írja, a törvény csak megerősíti a Kúria döntéseinek megkerülhetetlen, szükségképpeni precedenshatását, és eljárási eszközöket biztosít az érvényesítéséhez. Amiket Osztovits András ezek helyett kínál, nem valódi alternatívák. A bírói jogértelmezéstől eleve ódzkodó francia példa nem kötelező erejű döntésekre épül. A német megoldás már közelebb áll hozzánk, és az új felülvizsgálati szabályok még közelebb hozzák, ha nagyon szorosan vesszük, nincs is jelentős eltérés: a számadási kötelezettség a mi decemberi törvényünkben is megjelenik, a Kúria pedig kapott mérlegelési lehetőséget a felülvizsgálati kérelem és a jogegységi panasz érdemi elbírálása előtt.
5. A Kúria ítéleteinek normatív precedenshatása közel negyedszázada jelen van a magyar jogrendszerben.
Lehet persze mondani, hogy a Velencei Bizottság álláspontja nem kötelező, és formálisan valóban nem az, még ha az Európai Bizottság igyekszik is kikényszeríteni az EU-tagállamok esetén[16]. Azt viszont nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a Kúria (illetve elődintézménye, a Legfelsőbb Bíróság) döntéseinek precedenshatását nem az Osztovits András által bírált törvény hozta be a magyar jogrendszerbe (ez a törvény csak újabb eljárási eszközzel próbálja garantálni a precedenshatás komolyan vételét).
A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (régi Bszi.) 1997. október 1-jei hatállyal úgy rendelkezett ugyanis a 29. § (1) bekezdés b) pontjában, hogy jogegységi eljárásnak van helye, ha a Legfelsőbb Bíróság valamely tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Legfelsőbb Bíróság másik ítélkező tanácsának határozatától. Erről írtam a cikk elején említett munkákban, hogy „[m]ivel a Legfelsőbb Bíróság a korábbi döntésétől csak jogegységi határozat alapján térhet el, a Bszi. az Alkotmány által a jogegységi határozatot illetően lényegében deklarált a stare decisis elvet kiterjeszti a Legfelsőbb Bíróság összes döntésére”. Hasonló, de lényegesen szűkebb hatályú szabályt találunk a hatályos Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontjában, amely a jogegységi eljárás kezdeményezésének kötelezettségét csak a 31. §-ban definiált elvi bírósági határozattól vagy az elvi bírósági döntéstől eltérés esetére tartotta fenn. Az ilyen határozatok kiválasztásában a kollégiumvezetőnek és az elvi közzétételi tanácsnak biztosított szerepet a Bszi..
Ezt a helyzetet nem lehet másként értékelni, mint úgy, hogy 1997-től 2012-ig, vagyis közel másfél évtizeden át a magyar jogrendben volt egy szabály, amely legalább a Legfelsőbb Bíróságon belül biztosította a felek közreműködésével hozott határozatok precedenshatását: nem engedte meg az egyes tanácsoknak, hogy a már kötelező döntésben megfogalmazott jogértelmezést figyelmen kívül hagyják. Az Alaptörvény hatálybalépését követően ez ugyan szűkült (ennek értékelését l. a következő pontokban), de megmaradt. Az tehát, hogy a korlátozott (vagyis csak a Kúria határozataihoz biztosított) precedenshatás nem új elem a hazai jogrendszerben, nehezen cáfolható.
6. A Kúria ítéleteinek törvényben előírt precedenshatása nem érvényesült ellenőrizhetően.
Ha megnézzük, hogy a fenti precedenshatás hány esetben érvényesült ellenőrizhetően, furcsa eredményt látunk. Osztovits András cikkének táblázatai és a Kúria honlapjának adatai szerint az Alaptörvény hatálybalépése óta kevesebb mint 60 jogegységi határozatot hoztak. Ha megnézzük, hogy ebből hányat kezdeményezett ítélkező tanács az eltérés szándéka miatt, furcsa eredményt kapunk. Mindössze négy ilyen eset volt: a 2/2019. számú KMJE, az 1/2019. számú KMJE, a 3/2018. számú BJE, az 1/2017. számú KMPJE jogegységi határozat. A már hivatkozott időszűke miatt részletes elemzést nem tudtam végezni, de talán nem megalapozatlan az a feltételezés, hogy csekély mértékben érvényesült a törvényben előírt precedenshatás. Ha a szakági megoszlást is figyelembe vesszük, a sejtés még megalapozottabbnak látszik: három közigazgatási-munkaügyi (ebből egy a polgári kollégiummal közös) jogegységi határozat mellett egyetlen büntető jogegységi határozat áll, önálló polgári pedig nincs is. Mindez korrelál az elvi bírósági határozatok és döntések megoszlásával: a közel négyszáz közigazgatási és munkaügyi mellett, kevesebb mint kétszáz büntető, és alig több mint száz ilyen határozatot mutat be Osztovits András. Az tehát, hogy sem az elvi bírósági határozatok és döntések közzététele, sem a más tanács határozatától eltérés miatt kezdeményezett jogegységi eljárások száma nem tükrözi az érintett kollégium (és tanácsai) létszámát (és nagy valószínűséggel az ügyszámok arányát sem – úgy tűnik, hogy az érkezett ügyek mindössze 1%-ában merült fel jogegységi kérdés), mindenképpen magyarázatot igényel. Ilyen magyarázat lehet természetesen a jelentős szakosodás, a tanácsok egymásra figyelése. Ellentmond ugyanakkor ennek a közzétett „precedenshatározatok” csekély száma.
7. A Kúria ítéleteinek precedenshatását nem pótolják igazgatási és informális eszközök.
Ezen a ponton kell megállnunk a 2012-től hatályos Bszi. precedenshatást érintő változtatásánál. A régi Bszi. következetes volt: a Legfelsőbb Bíróság minden határozatát precedenshatással ruházta fel. A 2011-es Bszi. ezt a hatást az elvi bírósági határozatokra és döntésekre szűkítette. Ennek indoka bizonyára kideríthető lenne hosszasabb kutatással (a 2011-es Bszi. indokolása nem ejt szót róla). Az viszont egyértelmű, hogy 2012-től kezdődően a Kúria egyes döntései rendelkeztek precedenshatással (amelyeket közzétettek), mások nem, és voltak olyan más bíróság által hozott döntések, amelyeknek a Kúria igazgatási úton precedenshatást biztosított. Az így kialakult rendszer és gyakorlat mellett érvelni nehezen lehet, annál több kifogás fogalmazható meg.
A legsúlyosabb kifogás az, hogy az elvi bírósági határozatok és döntések közzététele nem ítélkező, hanem igazgatási döntés eredménye. Olyan döntés, amely sem az Alaptörvényben biztosított feladattal nincs összhangban, sem az európai szokásokkal, ezzel szemben bizonyosan megállapítható, hogy a szovjet jogfelfogás továbbélése[17]. Ez a megoldás logikus volt a hatalommegosztás tagadása idején, de teljességgel elfogadhatatlan alkotmányos jogállamban, ma, Magyarországon.
Mindemellett még ez a furcsa gyakorlat sem érvényesült ellenőrizhetően, az adatok arra utalnak, hogy a közzététel az általában szakmai vezetőnek tekintett, de feladatkörét illetően nyilvánvalóan igazgatási hatásköröket gyakorló kollégiumvezető belátására volt bízva. A kollégiumvezető javaslatáról ugyan az elvi közzétételi tanács döntött, de nem ítélkező eljárásban.
A felek mindebből értelemszerűen ki voltak zárva, mivel – különösen 2012-től – a közzétett határozattól eltérő döntések ellen nem volt jogorvoslati eszközük. Ennek orvoslására ugyanis az alkotmányjogi panasz sem bizonyult eddig alkalmasnak, minthogy az Alkotmánybíróság, komolyan véve, hogy a jogegység biztosítását az Alaptörvény kifejezetten a Kúriára bízta, következetesen visszautasította az ellentmondó ítéleteket kifogásoló indítványokat. Az a tény, hogy igen nagyszámú ilyen végzést hozott az Alkotmánybíróság[18], önmagában arra utal, hogy a jogegységet az eddig hatályos rendszer nem volt képes biztosítani. Példaként talán elegendő az egyik legutóbbi ilyen eset: „Az Alkotmánybíróság arra is rámutat, hogy önmagában az a kérdés, hogy a Kúria azonos tanácsa rövid időn belül hasonló ügyekben ellentétes döntést hoz, jogegységi kérdésnek minősíthető. Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése értelmében kifejezetten a Kúria – és nem pedig az Alkotmánybíróság – feladata, hogy biztosítsa a bíróságok jogalkalmazásának egységét (…) az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz keretében a támadott bírói döntés(ek) és az Alaptörvény összhangját, és nem pedig a támadott bírói döntések egymással való összhangját vizsgálja, az indítványozó által viszonyítási pontként megjelölt korábbi bírói döntésre pedig az indítványhoz kötöttség elvéből következően az Alkotmánybíróság egyébként sem terjesztheti ki a vizsgálatát”[19].
A hatékony jogegység-biztosítást a Kúria – részben a Bszi. által lehetővé tett eszközökkel – kísérelte meg. Osztovits András bemutatja ezeket: joggyakorlat-elemző csoportok, CKOT, BKOT, más informális tanácskozások. A félreértések elkerülése végett le kell szögezni, hogy ezek legitim, hasznos és hatékony információszerzési, oktatási eszközök. Sőt valószínűleg nélkülözhetetlenek. Csak éppen nincs és nem is lehet jogegység-biztosító hatásuk. És milyen hatást tulajdonít Osztovits András ezeknek? Azt, hogy a „Kúria közzétett, illetve közzé nem tett »precedens« döntéseit eddig is figyelték, elemezték, hivatkozták a bírósági eljárásokban”. Tegyük hozzá: és ha nem követték, valószínűleg nem történt semmi. Ez a megállapítás meghökkentő lehet, de a Bírósági Határozatok Gyűjteményében történő keresés még meghökkentőbb: jó néhány olyan határozat olvasható, amely szerint a Legfelsőbb Bíróság, illetve a Kúria eseti döntése nem kötelező az eljáró bíróságra[20]. Vajon komolyan állítható, hogy a Kúria jogegységesítő tekintélyét követik a bíróságok, ha ilyen kategorikusan vitatják annak kötelező erejét?
Ennél is nagyobb gond, hogy a felek számára leginkább iránymutató, mivel hozzáférhető[21] kiadványok – BH/Kúriai Döntések, Ítélőtáblai Határozatok – még igazgatási döntést sem igényelnek, a szerkesztőbizottság válogatja ki a közzéteendő ítéleteket. Megint csak a félreértések elkerülése végett: nincs akadálya annak, hogy tudományos és szakmai műhelyek gyűjtsék, elemezzék, közzétegyék a legfontosabbnak minősített határozatokat. Csak éppen nem tehetik ezt joggyakorlat-irányítási szándékkal a Kúria helyett vagy nevében (nem beszélve arról, hogy vajon milyen hatása volt annak, ha egy bíróság vagy éppen a Kúria nem követte a BH-ban közzétett eset megoldását?).
8. A Kúriára korlátozott precedenshatás és a jogegységi panasz törvénybe iktatása elkerülhetetlen volt.
A leírtak alapján a következtetésem az, hogy a rendszerváltozás óta eltelt időben, sőt a jogegységi eljárás intézményesítése óta eltelt közel negyedszázadban, de még az Alaptörvény hatálybalépésétől számított 8 évben sem sikerült elérni a Kúriára bízott jogegységesítést. Rengeteget beszéltünk és írtunk róla, de sem az Alaptörvénynek, sem a nyugat-európai szokásoknak megfelelő, az ítélkezésben, a felek közreműködésével és rájuk kihatóan biztosított jogegység nem valósult meg. Többféle kisegítő eszköz alkalmazásának voltunk tanúi, miközben figyelmen kívül maradt, hogy a jogegység nem biztosítható igazgatási eszközökkel, mert bíróságról beszélünk. Márpedig a helyzet bináris: ami a bíróságokon, bírókkal vagy bírók által történik, az vagy ítélkezés (ehhez felek, eljárás, független döntés és kötelező erő kell), vagy igazgatás, ehhez elég a szervezeti hatalom. A jogegységhez nem megfelelő a szervezeti hatalom, nem elegendőek a szervezési-vezetési eszközök, ehhez a Kúria mint független főbíróság ítélkező tevékenysége szükséges. Jogegység nélkül pedig nincs jogbiztonság és értelmét veszíti az igazságszolgáltatás fogalma.
Mindezek után csak azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a decemberi törvény nemcsak helyes, de elengedhetetlen volt (igaz, a szintén sokak által vitatott kollégiumi vélemény meghagyása nehezen magyarázható[22]). Formailag ugyan nem tett mást, mint 2011 után újra megerősítette a Kúria összes ítéletének megkerülhetetlen precedenshatását, és ennek érvényesítéséhez a felekre mint az ítéletek kockázatát viselőkre bízott két eljárási eszközt, egyrészt a jogegységre koncentráló felülvizsgálati eljárást, másrészt a jogegységi panasz intézményét. Álláspontom szerint a kettő közül a felülvizsgálati eljárások és a jogegység kapcsolatát erősítők a fontosabbak, ha ezek érvényesítik a stare decisis hatást, eredményes jogegységi panasz-eljárásra ritkán kerülhet sor.
Fogalmazhatunk úgy is, hogy harminc év útkeresése után szükség volt az Országgyűléstől származó impulzusra. Ennek pedig feltétele volt az is, hogy az informális igazgatási eszközök alkalmazását kizárja. Az pedig, hogy a decemberi törvény alkalmasnak bizonyul-e a jogegység biztosítására, a peres feleken múlik. Ők viselik az ellentétes ítéletek kockázatát, és immár ők döntik el, hogy igénybe veszik-e a jogegység-biztosító jogorvoslati eszközöket.
9.Mi történik, ha a jogegységi panasz is eredménytelen marad?
Az előző gondolattal az Osztovits András cikkét érintő észrevételek tulajdonképpen befejezhetők lennének. Az a kérdés, hogy mi lesz, ha a decemberi törvény is eredménytelen marad, már csak a saját kíváncsiságomat tükrözi. A válasz nyilván nem tudományos következtetés, hanem mindössze jóslat, de talán nem alaptalan. A rendszerváltozás utáni folyamatok azt mutatják, hogy a jogrendszer egységéből, belső összefüggéseiből, a jogi normák kötelező erejéből eredő érvényesülési igény előbb-utóbb valamilyen formában megvalósul. Megvalósul, mert meg kell valósulnia, ellenkező esetben a jog kötelező ereje enyészik el.
Így következett be a jogrendszer alapjának, az Alaptörvénynek a konkrét jogviszonyokban való kikényszeríthetősége. Több mint két évtizeden át beszéltünk arról, hogy egy jogrendszerben az alkotmányos szabályokat a bíróságoknak alkalmazniuk, érvényesíteniük kell, de az ítéletekben ez csak elvétve tükröződött. A következmény végül az alkotmányjogi panasz kiterjesztése volt, az európai országok jelentős részében ismert módon: immár az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja a bíróságok döntéseit az Alaptörvénnyel való összhang biztosítása érdekében. Ezzel persze megváltozott az Alkotmánybíróság és a Kúria korábbi egyensúlyi helyzete, és ez nem csak elvileg van így. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának Szalontay v. Hungary[23] ügyben hozott döntése, amelyben az alkotmányjogi panaszt hatékony jogorvoslati eszköznek minősítette, értelmetlenné tett minden vitát: ha a felek úgy akarják, a peres eljárások az Alkotmánybíróságon érnek véget.
Láttuk, hogy az Alkotmánybíróság mindeddig tartózkodott a jogegység-biztosítási feladatok átvételétől, de ez mindig mérlegelésen alapul. Ha egészen kiélezett helyzetet bemutató ügy miatt nyújtanak be alkotmányjogi panaszt, az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében biztosított törvény előtti egyenlőségre hivatkozással (akár külföldi példák nyomán) elkerülhetetlenné válhat a jogegység érvényesülésének vizsgálata. Ha pedig a jogegység más módon nem bizonyul biztosíthatónak, a Bszi. decemberi módosításának eredménytelensége esetén végső soron az Országgyűlés is átirányíthatja a jogegységi panaszt az Alkotmánybírósághoz.
10. A Kúria tekintélye nélkülözhetetlen Magyarország államiságának garantálásában.
A cikk fő érve tehát az, hogy a jogegység biztosítása dogmatikai és a jog értelméből eredő szükségszerűség. Meggyőződésem szerint hasonlóan fontos, hogy ezt Magyarországon a Kúria lássa el. Így rendelkezik ugyanis az Alaptörvény, ez pedig önmagában is elegendő indok. Szükségszerű azonban akkor is, ha a tágabb, történeti és jelenkori folyamatokat vizsgáljuk.
Történeti érvként talán elég arra utalni, hogy 1849-ben Magyarország államiságának megtörése nemcsak katonai és adminisztratív eszközök alkalmazását jelentette. Jogfosztással, vagyis jogrendszerének és bíróságainak megszüntetésével is járt. Nem véletlen, hogy az alkotmányosság helyreállítása, Deák Ferenc nagy műve azt feltételezte, hogy Magyarország visszakapja jogrendszerét és bíróságait, élén a Kúriával. Ez történt meg már a kiegyezés előtt, az Országbírói Értekezlet eredményeként az Ideiglenes Törvénykezési Szabályok bevezetésével, amelyet a modern bírósági szervezet kialakítása teljesített be.
Bizonyos értelemben ma is hasonló folyamatokat látunk. A nemzetközi intézmények, az Európai Unió és tagállamai, köztük Magyarország hatásköri vitái részben politikai eszközökkel zajlanak, részben azonban bíróságok közötti küzdelem formájában[24]. Lehet vitatkozni arról, hogy ez helyes-e[25], de nem cáfolható, hogy létező jelenség. Egy ilyen, elméleti és gyakorlati szempontból egyaránt kihívásokat jelentő helyzetben, amelyet egyre többen neveznek alkotmányos párbeszédnek, eredményesen csak tekintélyes főbíróság vehet részt. Olyan főbíróság, amely következetesen dönt, és amely képes érvényt szerezni döntéseinek. Olyan főbíróság, amely bírói, és nem igazgatási eszközökkel biztosítja a jogegységet.
Ha a peres felek érdeke, a döntések kiszámíthatósága nem lenne elég, a Kúria tekintélyének megerősítése már biztosan elegendő indok arra, hogy üdvözöljük a decemberi törvényt.
A szerző tanszékvezető egyetemi tanár, PPKE JÁK.
[1] Kecskés László – Tilk Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybírósági kontrolljának tervezett törvényi szabályozásáról. In: Magyar Jog 2004/1, 11-10.
[2] Varga Zs. András: A jogegységi határozatok és az Alkotmány rendje. In: Magyar Jog 2004/6, 333-338.
[3] Először a doktori dolgozatom lábjegyzetében, l. Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon, Budapest, Rejtjel, 2004, 159 (3. lábjegyzet), aztán a habilitációs dolgozatomban, Varga Zs. András: A közigazgatási jog alkotmányos meghatározottsága, Budapest-Pécs, Dialóg-Campus, 2010, 96. Mindeközben a megállapítás folyamatosan szerepelt a több egyetemen használt tankönyvünk egyes kiadásaiban, például: Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény rendszerében), Budapest-Pécs, Dialóg-Campus, 2012, 97.
[4] L. a 9-10. lábjegyzetek hivatkozásait.
[5] L. a 11-15. lábjegyzetek hivatkozásait.
[6] A lapzárta közelsége miatt nincs lehetőségem teljes körű szakirodalmi apparátusra támaszkodni. Ezzel együtt meggyőződésem, és ezt az egykori Országos Igazságszolgáltatási Tanácsban, a Legfőbb Ügyészségen, az Alkotmánybíróságon, a Velencei Bizottságban szerzett tapasztalataim is alátámasztják álláspontomat. Az írásban kifejtett álláspont ezzel együtt a személyes véleményem, amely nyilvánvalóan nem minősül a fenti intézmények állásfoglalásának.
[7] Report on the Independence of the Judicial System Part I: the Independence of Judges, CDL-AD(2010)004; Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, CDL-PI(2015)001; Compilation of the Venice Commission opinions, reports and studies on constitutional justice, CDL-PI(2017)008; Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning prosecutors, CDL-PI(2018)001; Report on freedom of expression of judges, CDL-AD(2015)018.
[8] 20/2017. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [23], megismétli: 23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [28]
[9] Szabó Miklós: Mi a „precedens”?. In: JeMa 2012/2, 74-75.
[10] A teljesség igénye nélkül l. az Opten Kft. - Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának 2012. április 18-ai konferenciáját („A bírói jog térnyerése a magyar jogrendben – a „precedensek” szerepe a magyar joggyakorlatban”), melynek felszólalói: Bencze Mátyás, Hanák András, Badó Attila, Jakab András, Ződi Zsolt, Darák Péter, Kónya István, Orosz Árpád, László Áron, Tóth Tihamér, D. Tóth Balázs. In: JeMa 2012/2, 75. Drinóczi Tímea: Az alkotmányos párbeszéd. Budapest, MTATKJTI, 2017., 50-52 (https://jog.tk.mta.hu/uploads/files/jti_01-monografia-2017_final.pdf). Frank Emmert: Editorial: The Independence of Judges – A Concept Often Misundertood in Central and Eastern Europe. In: European Journal of Law Reform, 2002, Vol 3, No 4, 405-409.
[11] REPORT ON THE INDEPENDENCE OF THE JUDICIAL SYSTEM PART I: THE INDEPENDENCE OF JUDGES, „70. The practice of guidelines adopted by the Supreme Court or another highest court and binding on lower courts which exists in certain post-Soviet countries is problematic in this respect.
71. (…) Under a system of judicial independence the higher courts ensure the consistency of case law throughout the territory of the country through their decisions in the individual cases. (...)”
[12] COMPILATION OF VENICE COMMISSION OPINIONS AND REPORTS CONCERNING COURTS AND JUDGES, „The cassation procedure has as one of its main goals to guarantee and bring about uniformity in the case-law. [...] The internal judicial independence does not exclude doctrines such as that of precedent in common law countries [...], and, indeed, in civil law countries, the lower courts tend to follow the principles developed in the decisions of the higher courts in order to avoid that their decisions are quashed on appeal. [...].
However, this admissibility criterion should not be used beyond the purpose for which it is established, i.e. ensuring the uniformity of the case law, and therefore not be applied in such a way as to give the Supreme Court the possibility to address to the lower courts general ‘recommendations/explanations’ on matters of application of legislation. [...] The establishment of a special ‘chamber for miscarriages of justice’ would be contrary to the constitutional prohibition of extraordinary courts”.
[13] ARMENIA – OPINION ON THE DRAFT JUDICIAL CODE, „22. (...) Both functions (ensuring the “uniformity of interpretations” and protecting human rights and freedoms) will be performed by the Court of Cassation “by way of revision of judicial acts”, i.e. within the examination of individual cases. Ensuring the “uniformity of interpretations” should indeed not take other forms, such as issuing abstract guidelines to the lower courts. (...)
25. Draft Article 14 of the Code (“Binding nature of judicial acts”) provides that the lower courts may derogate from legal positions expressed by the Court of Cassation in its case law, but in this case they are obliged to give “strong arguments” justifying such departure.8 This raises the question of the limits to the function of the Court of Cassation to maintain the consistency of the legal order.(...)
29. New Article 14 describes another situation, namely a clear and net departure from the previous case law of the Court of Cassation, which is justified not by differences in factual circumstances, but by other “strong arguments”. With this important restriction it recognises, therefore, the possibility of evolutive interpretation of the law, initiated at the bottom-level of the judicial system. Arguably, the Court of Cassation will also have the power to overturn its own precedents (although this is not stated openly). (…)
31. In sum, the new provision leaves the door open for incremental development of the case law at the initiative of the lower courts, under control of the Court of Cassation. The proposed formulation of draft Article 14 is therefore acceptable.
37. Appeals accepted for examination on the merits should be those that raise serious questions of interpretation of law. In particular, this may apply to situations where a lower court deviated from the case law of the Court of Cassation, in order to disapprove such deviation or confirm it. By doing so the Court of Cassation will ensure the uniform application of laws...”.
[14] It is recommended to provide for a common sitting of all chambers of the Court of Cassation, in order to harmonise the case-law of different chambers and settle possible jurisdictional disputes.
[15] SERBIA – OPINION ON THE DRAFT AMENDMENTS TO THE CONSTITUTIONAL PROVISIONS ON THE JUDICIARY, „28. (...)it seems legitimate for the Constitution to provide a clear signal of the importance of ensuring consistency in the case law. (…) Useful mechanisms and models to establish a body of reasoned case law should be explored and consideration should be given to new ways of encouraging the application of precedent, all of which should be the task of the judiciary. This will result in more consistency in cases and engender greater public trust in the judicial system and more optimism that it will provide litigants with real remedies before the Serbian Courts. (…)
34. According to European standards, it is important that consistency in the case law be achieved through the decisions of higher courts establishing a coherent and consistent jurisprudence and not through a higher court issuing general directives or instructions to lower courts.18 As the Venice Commission has stated in its previous opinion, “[T]he need to unify practice should, in principle be solved by an appeals procedure that could be designed to also solve problems that usually, only or mostly, occur in different categories of small claims cases”.
[16] Ezt a kérdést hosszabban kifejtettem már: Varga Zs. András: Eszményből bálvány? Budapest, Századvég, 2015, 139-167.
[17] Fürész Klára: Bírói függetlenség. Budapest, KJK, 1989, 166-189.
[18] A legegyszerűbb, a „jogegység biztosítása a Kúria” szöveg keresésére az Alkotmánybíróság nyilvános adatbázisa 27 (2012 utáni) találatot ad.
[19] 3349/2019. (XII. 6.) AB végzés, Indokolás [21].
[20] Mindezt újra egy egyszerű szövegre – „döntése nem kötelező” – keresés adja ki.
[21] Osztovits András vitatja a Bírósági Határozatok Gyűjteményének alkalmasságát a joggyakorlat megismertetésére – ha megnézzük, hogy hány kúriai határozatot találunk, egyet kell értenünk vele. Talán nem érdektelen, hogy a döntések feltöltése ebbe az adatbázisba törvényi kötelezettség.
[22] Ződi Zsolt: Búcsú a kollégiumi véleménytől. In: Magyar Jog. 2014/11. pp. 609-623. Talán nem érdektelen, hogy a Kúria elnöke korábban ezt az eszközt „nem jogállam-konformnak” találta: Darák Péter: Sarkalatos átalakulások. A bíróságokra vonatkozó szabályozás átalakulása 2010-2014. MTA Law Working Papers 2014/39, 2.
[24] Részletesen kifejtve: Varga, Zs András: Constitutional Identity as Interpreted by the Council of Europe and the European Union. Conflict of Laws - Conflict of Courts? In: Marcel, Szabó; Petra, Lea Láncos; Réka, Varga (szerk.) Hungarian Yearbook of International Law and European Law 2016, Hague, Hollandia: Eleven International Publishing, 2017, 385-405.
[25] L. Pokol Béla kritikáját: A jurisztokratikus állam. Budapest, Dialóg-Campus, 2017.
